ÁNGELA FIGUERUELO
Catedrática de Derecho Constitucional Universidad de Salamanca
I) LA CONSTITUCIÓN COMO ORDENAMIENTO JURÍDICO FUNDAMENTAL DEL ESTADO
Actualmente las Constituciones son consideradas el orden jurídico fundamental del Estado; por tratarse del estatuto jurídico de lo político en estas normas, que son las supremas del ordenamiento jurídico, conviven una pretensión de estabilidad y una pretensión de dinamicidad para proporcionar cambios en el seno de lo político, razón por la cual se repite con insistencia que la Constitución es un orden abierto. Por ese carácter abierto de que están dotadas las normas supremas deberán ser ordenamientos marco, es decir un orden fundamental y no un código exhaustivamente regulador. Pero, la Constitución no es sólo una ley fundamental del Estado, ya que también lo es de la sociedad; y por ello fija las bases esenciales de un Estado y establece los principios más relevantes de una sociedad abierta y bien ordenada. En este sentido la Constitución Española define los caracteres esenciales del Derecho de propiedad en el art. 33, la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado en el art. 38, o los principios fundamentales de la familia en el art. 39.
A pesar de lo señalado la Constitución es siempre un proceso político que se desarrolla hoy en una sociedad abierta al pluralismo social, a los fenómenos organizativos supranacionales y a la globalización económica, factores que obligan a que el orden parcial y fragmentario fijado por la Constitución sea concretizado a través de la labor de los operadores públicos (internos, europeos o internacionales) y a través de esquemas de regulación no formales, neocorporativos, concertadores,... desarrollados en el ámbito de diferentes subsistemas sociales, ya sean económicos, escolares, profesionales, deportivos, etc. La Constitución Española vigente es una Constitución abierta, entre otras cuestiones, porque reconoce y garantiza los derechos humanos y regula los procesos políticos entre el Estado y la sociedad civil, amparando el pluralismo social y político, y coadyuvando a conseguir una sociedad democrática avanzada. Esta apertura hacia dentro supone una receptividad respecto a otros ordenamientos cormo el derecho natural (art. 10.1), el derecho internacional (arts. 10.2 y 93 y ss.), los derechos preconstitucionales, los derechos históricos, los Tribunales consuetudinarios y tradicionales (art. 25) y otras instituciones como la Iglesia Católica, que cuentan con sus propios ordenamientos jurídicos. Esta recepción justifica también la apertura hacia fuera que viene exigida por el reconocimiento de los valores superiores del ordenamiento 3 jurídico en el art. 1.1 (libertad, justicia, igualdad y pluralismo político), norma fundamental y fundamentadora de la recepción de las normas e instituciones antes señaladas y del reconocimiento de la dignidad de la persona humana, así como de los derechos inviolables que le son inherentes (art. 10.1).
También en el Preámbulo de nuestra Constitución se aprecia esta apertura constitucional que desempeña una importante labor interpretadora de la norma suprema, teniendo además un valor pedagógico dentro de una estructura de la sociedad abierta. Por ello los conceptos de constitución y sociedad abierta tienen una dimensión cultural y antropológica que le viene concedida por la cultura propia del derecho y de la sociedad occidental y la “imago hominis”, en cuanto persona dotada de dignidad con sus derechos inviolables y en su cualidad de ciudadano libre, social y participador que desarrolla su personalidad en el marco de las formaciones sociales donde se desenvuelve. Para que lo antes dicho sea una realidad efectiva, en el constitucionalismo de la segunda posguerra mundial, fue necesario elevar la dignidad de la persona a la categoría de núcleo axiológico constitucional y valor jurídico supremo de todo el ordenamiento; derivando del mismo un extenso reconocimiento de los derechos de la persona y una gran amplitud y variedad de mecanismos de garantía.
La Constitución vigente en España considera en su art. 10.1 que la dignidad de la persona es el fundamento del orden político y de la paz social, precisando, por ello, el rango de principio rector supremo del ordenamiento jurídico. La dignidad debe traducirse, pues, en la libre capacidad de autodeterminación personal al mismo tiempo que debe impedir hacer del hombre un objeto de la acción estatal. Este precepto es un mandato jurídico objetivo que vincula a los poderes públicos y a los ciudadanos y que, entre otras, cumple funciones legitimadoras del orden político, promocionales y hermenéuticas. Es preciso, además, tener en cuenta que, en el caso español la dignidad de la persona es mucho más que un derecho fundamental, pues es la fuente de todos los derechos, que sí tienen límites, a diferencia de la dignidad que se proclama como un valor absoluto. En consecuencia, cuando la dignidad se proyecta sobre los derechos constitucionalizados ha de permanecer inalterada cualquiera que sea la situación en la que se encuentre la persona titular del derecho en cuestión, configurando un minimum invulnerable que todo estatuto jurídico debe asegurar. También la dignidad opera como un límite frente al ejercicio abusivo de los derechos, siendo correcto entender que cualquier violación de la misma, ocasionada como consecuencia del ejercicio de un 4 derecho, lo convierte en abusivo, privando a quien así actúa de toda cobertura constitucional o legal.
II) LAS OBLIGACIONES JURÍDICAS PROMOCIONALES Y LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DEL MEDIO AMBIENTE
La Constitución Española de 1978 reconoció con carácter exhaustivo gran número de derechos en su Título I. Pero no sólo consagró derechos y sus correspondientes garantías sino que también estableció un número determinado de obligaciones jurídicas fundamentales dirigidas a los poderes públicos y a los ciudadanos y que están relacionadas con el modelo de Estado que consagra el arto 1.1 (“España se constituye como un Estado social y democrático de Derecho”), por lo cual están en conexión estrecha con el significado final de las obligaciones promocionales. Se trata de obligaciones superiores materiales del ordenamiento jurídico español que se desarrollan en una serie de obligaciones constitucionales. En dicho ámbito deben ser destacadas las disposiciones contenidas en el Capítulo III del Título I de la Constitución que regula los “Principios rectores de la política social y económica”, que también han sido considerados como fines del Estado.
Estos principios concretan tres dimensiones de la Constitución: los enunciados generales del Preámbulo en lo referente al orden económico y social justo, progreso de la cultura y de la economía tratando de asegurar una digna calidad de vida; también desarrollan los valores superiores del ordenamiento jurídico (art. 1.1), en especial el valor igualdad, y por último expresan la idea del Estado Social y Democrático. De ahí que, las obligaciones jurídicas promocionales se refieran principalmente a los derechos y libertades fundamentales, encontrando su formulación expresa en el art. 9.2 de la CE. Los derechos sociales o principios rectores de la política social y económica son una concreción de este precepto, constituyendo un conjunto de obligaciones constitucionales reducibles a tres categorías de obligaciones promocionales: de promover, de remover y de facilitar. En este ámbito nos encontramos con el art. 45 de la CE que al respecto señala:
“1/ Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 5 2/ Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3/ Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”.
Es preciso insistir en que los fines del Estado (arts. 39 a 52 de la CE) son los derechos más débiles, en cuanto a sus garantías, de todos aquellos que la Constitución reconoce. Por ello, el art. 53.3 establece que se protegerán judicialmente de acuerdo a lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Se trata, pues, de auténticas normas programáticas que obtienen su efectividad de las leyes que los regulan. Por ello, como fuente de inspiración programática para el legislador, tienen el valor tradicionalmente asignado a las normas de este carácter y aunque no tengan inmediata vigencia forman parte del ordenamiento jurídico. Y, en cuanto criterio interpretativo del Derecho vigente, las normas programáticas pueden alcanzar relevancia especial al permitir una interpretación adecuada a la realidad social presente.
Este criterio interpretativo del ordenamiento vigente, de acuerdo a la normativa internacional, tiene un reconocimiento expreso en la CE con relación a los derechos fundamentales y libertades públicas que según el art. 10.2 “se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias ratificadas por España”. Con fundamento en lo previamente dicho debe ser resaltado que gran parte de los textos fundamentales vigentes en la actualidad reconocen e intentan garantizar el derecho a un medio ambiente adecuado. La importancia de su estudio, desde un punto de vista constitucional, es obvia porque al igual que sucede con la mayor parte de los derechos sociales goza de una fuerte raíz comunitaria y colectiva, afectando, en consecuencia, a todos los seres humanos inmersos en un contexto económico y social determinado, con necesidades específicas que deben satisfacerse solidariamente para poder disfrutar de una vida digna.
Esto no es tarea fácil porque faltan recursos naturales, el medio natural se degrada cada vez más a causa de accidentes y de agresiones cotidianas en el marco industrial o doméstico… Por todo ello, la importancia socio-política de los valores. ecológicos se ha ampliado con el reconocimiento jurídico del medio ambiente y de su protección, con el propósito de conseguir que el ser humano y el medio natural convivan en una relación armónica, de modo tal que, a la vez que se protegen los espacios naturales se está protegiendo el hábitat de las generaciones futuras. El interés por los derechos fundamentales llamados de la “Tercera Generación” y su reconocimiento constitucional no data de más allá de cincuenta años. En el caso del derecho al medio ambiente debemos cifrar su reconocimiento internacional en la Declaración de Estocolmo de 1972. A partir de ese momento numerosas constituciones nacionales lo han incorporado al elenco de sus derechos reconocidos y garantizados. Entre ellos merecen ser citados la Constitución Griega de 1975 y la Portuguesa de 1976. Siguiendo en la misma línea, la Constitución Española, de 27-XII-78, lo reconoció en el artículo 45.1 que antes ha sido transcrito.
Estas novedades europeas en el ámbito de los derechos fundamentales del constitucionalismo social van a tener proyección hacia otros ordenamientos constitucionales. Pero el reconocimiento de este derecho en el marco del máximo nivel normativo –como es el constitucional– no elimina los problemas de una concepción jurídica indeterminada de lo que se entiende por medio ambiente, concepto que varía constantemente y que interfiere en los contenidos del derecho; las vicisitudes a la hora de conocer su naturaleza jurídica dificultan aún más la posibilidad de hacer exigibles las pretensiones subjetivas y supraindividuales que este derecho pudiera generar a través de diversas garantías constitucionales o vías procesales de exigibilidad. Por todo ello, es obligado insistir en la naturaleza jurídica del derecho en análisis para así poder discernir quiénes son los sujetos activos y pasivos del mismo, su objeto y la relación inescindible que guarda con otros derechos fundamentales de rango constitucional. Resulta también necesario conocer los instrumentos jurídicos establecidos para garantizar el medio ambiente tanto en sede ordinaria como en sede constitucional y que suponen obligaciones positivas a cargo del Estado a los efectos de su protección y defensa: Tema que conduce al análisis de la legitimación procesal o relación subjetiva-reaccional para exigir la correspondiente tutela jurisdiccional del derecho que estamos analizando.
III) LA TUTELA JURISDICCIONAL DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE
En el constitucionalismo actual los derechos fundamentales juegan un papel importante tanto desde su dimensión subjetiva como objetiva, ya que, respectivamente, actúan como garantías de la libertad individual y asumen una dimensión institucional a partir de la cual su contenido debe funcionalizarse para conseguir los fines y valores que se proclaman en la Constitución. En esta línea, el derecho a un medio ambiente genera una serie de obligaciones al Estado (positivas y negativas para lograr su efectividad) que permiten calificar dicho derecho como “derecho a un todo”. En su vertiente positiva el constitucionalismo ambiental impone a los poderes públicos una serie de obligaciones positivas o prestacionales con el fin de vigilar, proteger y restaurar el medio ambiente con el objetivo de que éste cuente con las condiciones adecuadas para el desarrollo y bienestar de las personas que aspiran a una mejor calidad de vida. Y, en su vertiente negativa, el Estado está obligado por este derecho a no interferir en el libre goce del medio ambiente al que tienen derecho todas las personas.
El medio ambiente (o ambiente, en cuanto término utilizado en Francia, Italia, Alemania o Estados Unidos) como bien jurídico objeto del derecho requiere una clara delimitación conceptual para su efectiva protección. Este concepto jurídico indeterminado, en constante evolución, ha sido objeto de estudio por sectores de la doctrina que desde perspectivas amplias y restrictivas analizan los elementos integrantes del medio ambiente como bien jurídico a proteger. Conviene tener en cuenta sus cambios permanentes atendiendo a factores históricos, sociales o tecnológicos que van conformando el medio ambiente al cual tenemos derecho.
En el caso español, observando el artículo 45 constitucional, apreciamos una visión progresista del derecho en tres dimensiones: 1/ como derecho subjetivo, 2/ como deber ciudadano de conservarlo y 3/ como principio rector de las actividades del Estado. Pero, un sector de la doctrina (que en ese momento se cuestionaba el modelo social del Estado, se cuestionaba también la efectividad real de los derechos sociales) influyó en que el medio ambiente se insertase en el marco del Capítulo III del Título I de la Constitución Española, que se dedica a regular los principios rectores de la política social y económica. Y por ello, el artículo 53.3 de la norma suprema limitó su ámbito de protección a la mera actividad de los poderes públicos y a la alegación judicial, en su caso, a partir del momento en que se expida la ley ordinaria que lo desarrolle. Debido a esta situación, algún sector de sus estudiosos y, hasta fechas no muy lejanas, el máximo intérprete de la Constitución, le negaron el carácter de derecho subjetivo y fundamental y le reconocían naturaleza de un simple principio rector de la política social y económica del Estado, sin que pudieran extraerse de él pretensiones subjetivas alegables ante los Tribunales. Tampoco, por supuesto, gozaría el derecho en cuestión de la garantía del recurso de amparo (artículo 53.2 de la Constitución Española) reservado para el “núcleo duro” de los derechos fundamentales (arts. 14 a 30.2 de la CE).
A pesar de lo antes resaltado no faltan en nuestra doctrina defensores del carácter subjetivo del derecho reconocido en el artículo 45.1 de nuestra ley de leyes. Ese aserto lo fundamentan en razones tales como: la utilización del término “derecho” en la fórmula de su reconocimiento. Interpretación literal avalada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que reconoce a los derechos contemplados en el Capítulo III constitucional no sólo el valor de normas programáticas sino también pretensiones subjetivas a favor de sus titulares. Además, el artículo 9.1 de la Constitución concede fuerza normativa a toda la ley de leyes y establece su carácter vinculante tanto para los poderes públicos como para los particulares; unido esto a que el artículo 10.2 que constitucionaliza el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y obliga a entender los derechos y libertades constitucionales de acuerdo con los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por España. De ahí que, el artículo 45 de nuestra Constitución deba ser interpretado a la luz de las Declaraciones de Estocolmo y de Río de Janeiro, que reconocen expresamente el derecho humano a un medio ambiente adecuado. También el apartado tercero del artículo 53 impone la consideración subjetiva del derecho reconocido en el artículo 45 porque ordena que el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III (derechos sociales) informen la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Además, la posibilidad de alegar judicialmente las pretensiones subjetivas del artículo 45 de la Constitución quedan únicamente condicionadas a lo que dispongan las leyes que lo desarrollen. El artículo 24 de la norma suprema le otorga tutela efectiva sin que quepa indefensión y la relación inescindible con otros derechos fundamentales susceptibles de protección a través de la vía del recurso de amparo le otorga protección refleja relacionándolo con otros derechos reconocidos en el Capítulo I (arts. 14 a 29 de la Constitución).
Teniendo presente que el criterio clasificatorio de los derechos utilizado por el constituyente de 1978 dista mucho de ser coherente, no podemos negar el carácter de derecho subjetivo y fundamental al derecho al medio ambiente atendiendo sólo a los mecanismos de garantía y ubicación. La anhelada conclusión acerca de la naturaleza jurídica obliga a analizar conjuntamente los tres apartados del artículo 45 de la Constitución Española y en ello apreciamos que: en el apartado primero se establece un derecho subjetivo, en el apartado segundo se configura un principio rector de las actividades del Estado, y en el tercer apartado se establece un conjunto de instrumentos públicos a través de los cuales el Estado hace cumplir y respetar el derecho. En resumen: el derecho al medio ambiente reconocido en la Constitución Española tiene una naturaleza mixta pues se trata tanto de un derecho subjetivo como de un principio rector de la política social y económica del Estado.
IV) LA TITULARIDAD DEL DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA SU PROTECCIÓN JURISDICCIONAL
Sin duda, una de las causas de que se haya clasificado al medio ambiente como un interés difuso, del que son titulares todas las personas, la encontramos en la dificultad de determinar específicamente a su titular. Pero la pertenencia de este derecho a “todos” los miembros de la comunidad social impide señalar como correcta la idea de que la posición jurídica que le corresponde es la de un interés difuso. El carácter difuso lo tendrá, tal vez, el interés legítimo supraindividual como situación reaccional frente a la lesión que priva del disfrute adecuado de ciertas condiciones ambientales. Pero, la titularidad del derecho no es difusa porque se determina en cada uno de los individuos que conforman la sociedad. Los intereses generados, en cambio, pueden ser colectivos o difusos, atendiendo a la determinación o no del grupo interesado. Así pues, se trata de un derecho con un carácter bifronte, porque sus titulares son las personas físicas consideradas en su dimensión individual y colectiva como miembros de un determinado grupo social. Nos encontramos ante un derecho de disfrute de un bien jurídico colectivo no sólo personalísimo –uti singulus– sino también colectivo –uti socius–. Respecto a los sujetos pasivos, es decir ante quiénes se puede hacer dicho derecho efectivo, conviene resaltar su eficacia multidireccional; se puede hacer valer contra actos de los poderes públicos y frente a terceros particulares. La violación del contenido constitucional de ese derecho permite recurrir frente a actos de los poderes públicos cuando éstos no hayan cumplido con las obligaciones positivas o de prestación que permitan el goce del derecho o con las obligaciones de abstención que le impiden intervenir en el libre goce del derecho deteriorando el bien jurídico objetivo de protección.
En relación al contenido del derecho consideramos que debe estar comprendido en la defensa de aquellos elementos integrantes del medio ambiente que permitan el libre desarrollo de la vida, la salud, la personalidad o la intimidad e inviolabilidad del domicilio… En esta línea se ha pronunciado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y posteriormente el Tribunal Constitucional Español. Ante la ausencia de una Ley General sobre medio ambiente en España, delimitadora de dicho contenido, será necesario atenerse a las legislaciones autonómicas. La indefinición y amplitud del contenido del derecho en análisis nos permite determinar la posible conexión con otros derechos: como el derecho a la vida, a la salud, a la propiedad privada, a la privacidad, al desarrollo libre de la personalidad,…, que deben ser interpretados actualmente en clave ambiental. De sobra es sabido que el simple reconocimiento de un derecho ambiental no le otorga al mismo la debida efectividad. Es requisito ineludible el establecimiento de mecanismos de garantía necesarios para exigir su protección jurisdiccional. Pero nos encontramos con la siguiente paradoja: mantenemos a nivel doctrinal su carácter de derecho subjetivo y echamos en falta, a nivel legal, el desarrollo del mismo por una norma general que acarrea en consecuencia la inexistencia de una vía procesal específica para la defensa del medio ambiente. Este hecho nos obliga a buscar vías procesales de garantía que permitan la exigibilidad de este derecho en otras ramas del ordenamiento jurídico.
Es cierto que el Estado, al estar obligado positivamente a la protección del derecho a un medio ambiente adecuado, ha desarrollado una serie de técnicas e instrumentos públicos de protección al ambiente; pero, aunque constituyen un gran esfuerzo han resultado insuficientes. Este derecho en su vertiente subjetiva fundamental requiere mecanismos jurídicos que permitan a sus titulares acudir a la justicia y defender sus intereses medioambientales a nivel individual y colectivo. Aunque el constitucionalismo social ha tenido dificultades a la hora de defender judicialmente sus derechos, las pretensiones medioambientalistas disponen de distintas vías procesales para su exigibilidad. En el caso español merecen ser aludidas la vía procesal civil, a través de las relaciones de vecindad y sobre todo la reparación del daño, la vía procesal penal imponiendo sanciones a sus infractores con la intención de proteger el objeto del derecho. Incluso la vía administrativa a través del contencioso-administrativo y de su nueva regulación que permite a las asociaciones y portadores de intereses supraindividuales acudir ante los tribunales alegando la defensa de sus legítimos intereses. Existen al efecto las acciones populares y las acciones públicas.
Aunque en principio se trata de un derecho que no es susceptible del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional cabe, en nuestra opinión, una protección indirecta por esta vía a través de la vía atractiva ay la fuerza de irradiación de algunos derechos del “núcleo duro” constitucional que deben ser interpretados en clave ambiental y que sí gozan de dicha protección. Esta idea la fundamentamos en la teoría alemana de la “Drittwirkung der Grundrechte” o eficacia de los derechos fundamentales frente a terceros particulares. Así, la protección refleja podría venir de la mano de la invocación del derecho a la vida (art. 15 CE), el derecho a la intimidad (art. 18 CE), el derecho a la tutela efectiva (art. 24 CE), o incluso el derecho a la educación (art. 27 CE). Esta protección “refleja” del derecho al medio ambiente adecuado en cuanto derecho subjetivo fue confirmada por el Tribunal Constitucional Español en su Sentencia 119/2001 de 24 de mayo, en su Fundamento Jurídico nº 6. También el Tribunal Europeo de Derecho Humanos, con sede en Estrasburgo, utilizó la técnica de la traslación o reinterpretación de la violación de un derecho social, entendida como una violación a un derecho civil, en la Sentencia de 1994, caso López Ostra contra España. En este supuesto la accionante alegó la violación de la intimidad de su domicilio (artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos que tuteló dicho Tribunal) por los actos contaminantes de una empresa estatal. Un caso similar se dio en 1998 en la Sentencia Guerra y otros frente a Italia. El Tribunal de Estrasburgo consideró, otorgando la tutela solicitada, que el concepto de vida privada y familiar va más allá de la simple intromisión por un agente público en su domicilio, y que el Estado tiene la obligación de realizar un conjunto de acciones y omisiones a los efectos de no interferir por actos o inacciones en la privacidad del domicilio. Estas Sentencias sentaron jurisprudencia de cara a la justiciabilidad de las pretensiones medioambientales a nivel supranacional. También influyeron en el Tribunal Constitucional español, que en el Fundamento Jurídico nº 6 de la Sentencia 119/2001, de 24 de mayo, entendió que ciertos ruidos pueden llegar a provocar la disminución en el disfrute del derecho a la intimidad del domicilio.
Al parecer nos hallamos ante una mutación constitucional porque los contenidos de la norma suprema son interpretados de una forma distinta a la que inicialmente se tuvo en mente. Es una manifestación más de que los jueces no ven su labor reducida a ser meros aplicadores del derecho positivo, sino que su labor interpretadora les permite encontrar nuevos contenidos a los derechos fundamentales que deben ser entendidos actualmente en clave ambiental para así defender los derechos e intereses generados por el contenido esencial del derecho reconocido en el artículo 45.1 de la Constitución Española. La eficacia multidireccional del derecho a un medio ambiente adecuado permite hacerlo efectivo frente a terceros particulares o poderes privados que en la actualidad se muestran como los mayores violadores de dicho derecho. Sin embargo, las necesarias vías específicas de tutela brillan por su ausencia. Se echan en falta, sobre todo, vías para la protección de intereses que superan el marco individual, ya sean colectivos o difusos porque los mismos transcienden el marco individual de la persona. La adecuación necesaria entre el derecho sustantivo y el derecho procesal en esta materia requiere una solución rápida ya que las estructuras procesales tradicionales no permiten superar ciertos obstáculos para la defensa de estos intereses colectivos, supraindividuales.
Conviene traer a colación el artículo 24 de la Constitución Española, que reconoce y garantiza al máximo nivel el derecho a una tutela judicial efectiva sin que pueda producirse indefensión. Este derecho fundamental –garantía institucional del proceso– permite que cualquier persona física o jurídica que cuente con un interés legítimo pueda acudir a los tribunales y demandar justicia. La figura del interés legítimo, más amplia que la del interés directo, abre las puertas de los Tribunales no sólo a los individuos que a nivel particular tengan interés en la defensa de su derecho al medio ambiente, sino que también portadores de intereses supraindividuales pueden acudir a los órganos jurisdiccionales. En este sentido, nuestra Constitución, en su artículo 162.1.b) otorga legitimación para promover el recurso de amparo a toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, también al Defensor del Pueblo y al Ministerio Fiscal. Así pues, en España, siempre que sea posible relacionar el derecho al medio ambiente con otro derecho del “núcleo duro” de los derechos fundamentales que goce del recurso de amparo (arts. 14 a 29 y 30.2 de la CE) es posible que los particulares y las asociaciones civiles, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal puedan hacer uso de la vía constitucional de amparo en defensa de los intereses individuales y supraindividuales generados por el derecho que reconoce el artículo 45.1 de la Constitución Española. En el marco del procedimiento administrativo se pueden defender estos intereses por medio de la acción popular que reconocen distintas legislaciones sectoriales y a través de la legitimación para la defensa de los intereses supraindividuales prevista en los artículos 24.1 de la CE, 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 19.1.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, donde se otorga legitimación a las corporaciones, asociaciones y grupos que ostenten un interés legítimo para la defensa colectiva.
Ponemos de relieve la dificultad para el reconocimiento jurídico de nuevos instrumentos procesales para la defensa de los intereses supraindividuales. No obstante, actualmente existen ejemplos, relativamente recientes, que muestran cómo hoy puede ser realidad el acceso a la justicia para la defensa de intereses colectivos y difusos. Entre ellos podemos mencionar las “Class Actions” en los Estados Unidos de América; el “mandado de segurança” y el “mandado de segurança colectivo” en Brasil, para proteger los derechos constitucionalmente reconocidos. Gozan de legitimación en estos casos los partidos políticos, sindicatos y asociaciones civiles para defender por esa vía los intereses medioambientales de carácter supraindividual. También Argentina, que incorporó en 1994 el derecho al medio ambiente adecuado en su Constitución nacional, estableció un instituto específico para su protección reforzada: el amparo colectivo que concede legitimación al afectado, al Defensor del Pueblo y a las asociaciones que persigan esos fines. La Constitución Bolivariana de Venezuela de 1999 reconoció también el derecho individual y colectivo a un medio ambiente adecuado. Y estableció el deber de las generaciones presentes y futuras de actuar tanto de cara a su conservación como de su protección. Del mismo modo, en este país latinoamericano la garantía del amparo constitucional permite alegar las pretensiones medioambientales (individuales o colectivas) ante los Tribunales de Justicia en los términos establecidos por los Tratados, Pactos y Convenciones que sobre derechos humanos hayan sido ratificados por la República. En el caso español, como sucede en tantos otros países del occidente democrático, la constitucionalización del derecho a un medio ambiente adecuado permite pensar en su naturaleza fundamental porque su carácter poliédrico y su “vía expansiva” influyen en todo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, como este nuevo derecho sigue estando en fase de elaboración, es necesario que se reformen los clásicos instrumentos jurídico-procesales de acceso a la justicia y que se creen otros nuevos que permitan el acceso a la justicia de los portadores de intereses individuales medioambientales y de intereses colectivos y difusos generados por este derecho. Los ejemplos del Derecho Comparado, previamente citados, nos advierten sobre la existencia de nuevos mecanismos jurídico-constitucionales de protección que marcan la pauta a la hora de pensar en una tutela jurisdiccional efectiva de este derecho social que se reconoce en el art. 45.1 de la Constitución Española.
V) LAS POLÍTICAS DE MEDIO AMBIENTE EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA
En la actual Unión Europea, formada aún por veintiocho Estados miembros, fue la cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno de 1972 la que estableció la protección del medio ambiente como nueva orientación comunitaria. Impulso político que fue desarrollado por el primer programa de acción de la Comunidad Europea en 1973. A partir de 1975 tuvo lugar una actividad legislativa muy intensa, adoptándose numerosas directivas en materia de protección de aguas y aire, así como en el campo de la gestión de residuos y de sustancias tóxicas. Pero la protección del medio ambiente como política comunitaria no fue introducida en el marco del derecho primario de esta organización supranacional hasta el Acta Única Europea que entró en vigor en 1987. Posteriormente los artículos 174-176 del Tratado CE han regulado el marco político y jurídico de la protección del medio ambiente en Europa. Las modificaciones posteriores del Tratado CE, así como el Tratado UE, han confirmado esta dimensión constitucional. Así, el Tratado de Maastricht definió en su artículo 2 el desarrollo equilibrado y sostenible como uno de los objetivos de la Unión, y el artículo 2 del Tratado CE precisó como misión comunitaria un alto nivel de protección y de mejora de calidad del medio ambiente. En el artículo 6 del mismo Tratado se establecían las exigencias de la protección del medio ambiente que deberían integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad.
El proyecto de Constitución Europea no modificó el sistema establecido y confirmó que el ámbito de las competencias comunitarias quedaba determinado por los objetivos fijados en el artículo 174 del Tratado CE; al mismo tiempo que reconocía a través de diversas disposiciones el proceso de constitucionalización de la protección del medio ambiente en la Unión Europea, que se rige, entre otros por el principio de integración. Este principio lo reconoce también el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7-XII-2000 que entró en vigor en el año 2009. Los artículos 11 y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea son actualmente la fuente de derecho primario para los temas medioambientales en esta organización supranacional. La UE tiene competencias para actuar en todos los ámbitos de la política de medio ambiente, como, por ejemplo, la contaminación del aire y del agua, la gestión de residuos o el cambio climático. La lucha contra el cambio climático pasó a ser un objetivo específico con el Tratado de Lisboa de 2009 al igual que el desarrollo sostenible en las relaciones con países terceros; la actual personalidad jurídica de que goza la Unión Europea le permite celebrar acuerdos internacionales. Pero el ámbito de sus actuaciones está limitado por el principio de subsidiariedad y por el requisito de unanimidad en el Consejo en los ámbitos de asuntos fiscales, ordenación territorial, utilización del suelo, gestión cuantitativa de los recursos hídricos, elección de fuentes de energía y estructura del abastecimiento energético. La política medioambiental europea está basada en los principios de cautela, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y en el axioma de que quien contamina paga. En materia de medio ambiente los programas de acción son plurianuales y fijan el marco de las acciones futuras en dicho ámbito; se integran en estrategias horizontales y como su aplicación es esencial se tienen en cuenta en las negociaciones internacionales en materia de medio ambiente.
El principio de precaución es una herramienta de gestión del riesgo a la cual puede recurrirse en los casos de incertidumbre científica sobre sospechas de riesgo para la salud humana o el medio ambiente que se derive de una acción o política determinada. El principio de que “quien contamina paga” se aplica por medio de la Directiva sobre Responsabilidad Medioambiental cuyo objetivo es prevenir o poner remedio a los daños medioambientales causados tanto a especies protegidas como a los hábitats naturales, el agua o el suelo. Quienes realizan ciertas actividades profesionales como transporte de sustancias peligrosas, vertidos de aguas, etc., deben tomar medidas preventivas en caso de que haya peligro inminente para el medio ambiente; y, si ya se ha causado el daño es obligatorio tomar las medidas para remediarlo y abonar los costes correspondientes. El ámbito de aplicación de la Directiva se ha visto ampliado en tres ocasiones para incluir la gestión de residuos de extracción, la explotación de emplazamientos de almacenamiento geológico y la seguridad de operaciones de extracción del petróleo y gas. En el año 2016 la Comisión adoptó un informe sobre la experiencia adquirida en los Estados Miembros, después de la aplicación de la citada Directiva de cara a elaborar los correspondientes planes de acción.
Conviene también aludir a que la integración de consideraciones medioambientales en otros ámbitos de las políticas de la Unión apareció por vez primera en 1998, en el Consejo Europeo celebrado en Cardiff; su importancia permitió que se reconociera en el artículo 11 del vigente Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La integración política medioambiental ha obtenido resultados significativos en los últimos tiempos no sólo en el ámbito de la política energética, sino también sobre el clima y la energía o en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050; con ello pretende estudiar formas rentables que permitan que la economía europea sea más respetuosa con el clima y consuma menos energía. Desde 1993 la Comisión Europea ha formulado programas de acción plurianuales en materia de medio ambiente que se ocupan de fijar nuevas propuestas legislativas y objetivos para la política medioambiental de la Unión. Así las cosas, en 2013, el Consejo y el Parlamento adoptaron el séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente hasta 2020. Lleva por título: “Vivir bien, respetando los intereses de nuestro planeta”. Existen, además, un conjunto de iniciativas estratégicas recientes como la Hoja de ruta sobre la gestión eficiente de los recursos, la Estrategia sobre la biodiversidad para el 2020 y la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050.
En base a todas estas iniciativas estratégicas en el Programa se contemplan nueve objetivos prioritarios entre los que destacan: la protección de la naturaleza, una mayor resistencia ecológica, el crecimiento sostenible, la lucha contra las amenazas para la salud relacionadas con el medio ambiente… El Programa destaca la necesidad de que la legislación de la Unión en materia de medio ambiente sea mejor aplicada, que la ciencia avance en este campo, que se hagan las necesarios inversiones y que se integren los aspectos medioambientales en otras políticas. También conviene aludir a que en el año 2001 la Unión Europea introdujo su Estrategia de Desarrollo Sostenible completando la Estrategia de Lisboa para fomentar el crecimiento y el empleo con la dimensión medioambiental. Dicha Estrategia fue renovada y revisada en el 2006 para poder combinar las dimensiones interna e internacional del desarrollo sostenible y poder mejorar continuamente la calidad de vida fomentando la prosperidad, la protección medioambiental y la cohesión social. Gracias a dichos objetivos la finalidad de la Estrategia Europa 2020 para el crecimiento consiste en “lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”.
En ese nuevo marco una Unión Europea que utilice de forma eficaz los recursos señala el camino hacia un crecimiento sostenible y apoya el progreso hacia una economía hipocarbónica y eficiente. También en el año 2011 la Unión Europea se comprometió a poner fin a la pérdida de biodiversidad y la degradación de los servicios ecosistémicos antes del año 2020 a tenor de lo señalado en la Estrategia de la Unión Europea sobre biodiversidad. No pueden dejarse olvidadas ni la evaluación del impacto ambiental y la participación pública; la cooperación internacional en materia de medio ambiente; y la aplicación, cumplimiento y seguimiento de la legislación de la Unión sobre estos temas desde 1970. Actualmente están vigentes varias directivas, reglamentos y decisiones; pero, la eficacia de la política medioambiental de la Unión Europea depende de su aplicación a escala nacional, regional y local. Su deficiente aplicación y ejecución sigue siendo una cuestión pendiente. El seguimiento es muy importante no sólo en lo que se refiere al estado del medio ambiente sino también al nivel de aplicación de la legislación medioambiental de la Unión Europea.
BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA
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