RONALDO TEXEIRA BODEN
Graduado pela Universidade Ceuma, Pós-graduado em Direito do Trabalho, Processo do Trabalho e Previdenciário pela Universidade Santa Cruz do Sul, Pós Graduado em Direito Civil e Processo Civil pela Universidade Ceuma, Advogado e Aluno do Curso Pós Graduação Conducente ao Mestrado pelo Centro de Estudos Constitucionais e Gestão Pública e Universidade Portucalense.
RESUMO: O papel das organizações internacionais no mundo está eivado de dificuldades e entraves. A complexidade das relações internacionais consiste, principalmente, na existência de numeras barreiras legislativas, culturais, econômicas, políticas, jurídicas, e sociais entre os diversos países do mundo. Aliado a isso, existem ainda atuais intolerâncias das mais variadas espécies, em especial relevo, as religiosas; divergências políticas, diferentes formas de Governo e Estado, tudo conluindo para uma necessidade real de fortalecimento destas organizações em prol de um mundo melhor, mais justo, solidário e equilibrado. O presente trabalho dispôs-se a estudar qual é o real papel das organizações internacionais, especialmente em relação a situação dos refugiados, levando-se em conta o princípio de non-refoulement (não devolução) bem como as dificuldades encontradas por estas organizações na realização das tarefas que lhe são incumbidas, no objetivo de avaliar o quanto a verdadeira paz e solidariedade estão distantes do ideal necessário para o mundo. Palavras-chave: Organizações Internacionais; Política; Formas de Estado e Governo; Solidariedade Internacional; Refugiados.
ABSTRACT: The role of international organizations in the world is fraught with difficulties and obstacles. The complexity of international relations consists mainly of the existence of numerous legislative, cultural, economic, political, legal, and social barriers among the various countries of the world. Allied to this, there are still current intolerances of the most varied species, especially the religious ones; political differences, different forms of government and state, all of which lead to a real need to strengthen these organizations for a better, fairer, more solidary and balanced world. The present study was designed to study the real role of international organizations, especially in relation to the situation of refugees, taking into account the principle of non-refoulement and the difficulties encountered by these organizations in carrying out of the tasks entrusted to it, in order to evaluate how true peace and solidarity are far from the ideal necessary for the world. Keywords: International Organizations; Policy; Forms of State and Government; International Solidarity; Refugees.
1. INTRODUÇÃO: O debate acerca das organizações internacionais, passa primordialmente por uma análise histórica dos principais acontecimentos do século XX, em especial as duas grandes guerras. A Primeira Guerra Mundial, catastroficamente, causou um tombo incalculável no parque industrial europeu, e o potencial agrícola sofreu uma queda de 30%. O velho continente, antes visto como território próspero de capital, indústria e comércio, viu-se em crise, atolado em dívidas, observando a gradativa desvalorização das suas moedas. Após o apocalíptico acontecimento, os países, sobretudo aqueles que participaram diretamente do conflito, arrasados social e economicamente, sentiram a necessidade da criação de organismos cujas finalidades estariam diretamente relacionadas com manutenção da ordem e paz. Estas são as razões pelas quais se pode afirmar, que, historicamente, foi com o fim da I Guerra Mundial (1918) que se iniciaram os debates acerca das organizações internacionais. Assim, surgiu inicialmente a Sociedade das Nações, através da assinatura do Tratado de Versalhes, com o objetivo de instituir a paz e o equilíbrio mundiais, mas, que, infelizmente fracassou ante a forte indústria bélica, causadora direta da não menos grave II Guerra Mundial, provando a história, que, seria necessário muito mais que simples diálogos entre os países para que conflitos entre nações fossem evitados.
Desta forma, houve uma necessidade mais intensa no sentido de garantir uma evolução do sistema internacional, com a criação de normas e leis, aprimorando as relações entre os Estados, visto que, a sociedade de uma forma geral, precisava ser reconstruída e a paz mundial recuperada. Por isso, é que o conceito de organizações internacionais não pode afastar-se da ideia de paz. Mas aí surge o questionamento: o que é paz e como alcança-la? Atualmente, o conceito de paz é extremamente delicado e complexo. Isto se dá pela forma através da qual o mundo vem se moldando diante da intensa globalização de culturas, experiência que enfrenta muitas dificuldades, em decorrência das mais variadas cepas de intolerâncias insurgentes neste processo, que vão desde divergências religiosas, sociais, políticas e jurídicas, até disputas territoriais e militares. Basicamente, o conceito de paz, seria, a princípio, a simples ausência de guerras, onde existe o mínimo de respeito aos direitos fundamentais. Na situação atual do globo, em nossa opinião, não se pode afirmar, portanto, que existe, paz absoluta pelo simples fato de inexistir neste momento um grande conflito mundial, visto que existem regiões como o Oriente Médio e o continente africano, onde se verificam intensos e constantes conflitos armados e guerras civis, motivados por disputas territoriais, militares, religiosas e a mais atualmente, a gravíssima situação dos refugiados. Assim, principalmente após a II Grande Guerra, os assuntos e conferências relacionados às organizações internacionais ganharam grande relevo, na medida em que nasceram como mecanismos de possíveis soluções para os principais problemas mundiais, como fome, miséria, conflitos, doenças, etc. Nos dias atuais, o combate a estas mazelas, e tantas outras, é o grande desafio das nações, principalmente a mais desenvolvidas.
2. CONTEXTO HISTÓRICO: PAZ E GUERRAS ___ Muito se tem discutido acerca do conceito de paz e o que ela representa atualmente na humanidade. O entendimento acerca do que representa a paz mostra-se demasiadamente complexo em decorrência das difíceis relações internacionais entre as Nações. E a ideia de paz ou a falta dela, está intimamente ligada aos principais problemas da humanidade, como a situação dos refugiados em todo o mundo, assunto abordado nesse estudo. Não se pode, com isso, tentar compreender a representação e importância da paz sem antes entender o que são guerras e porque elas são causadas. As guerras existem desde os primórdios da humanidade, sofrendo modificações, ao longo dos séculos, apenas em relação a forma de realização e obviamente, às armas utilizadas. No mundo antigo, ante a inexistência de leis que regulamentassem as relações entre os Estados, a guerra representava simplesmente a lei do mais forte, o que resultava na imposição pura, onde o maior e bem armado ou dotado de maior estrutura bélica, sobrepunha e subjugava o mais fraco. Essa filosofia era muito mais uma atribuição do poder dos Estados, que sempre buscavam, a todo custo, formar impérios, sendo a guerra, em sentido geral, parte de uma rotina normal e universalmente aceita.
Nesse contexto histórico e cultural, nem mesmo o surgimento das religiões ajudou, pelo contrário, como um contrassenso, causou um maior número de guerras e aumentou a gravidade de outras, ao passo a intolerância religiosa mostrou-se um grande veículo promovedor de discórdias e conflitos. Com o decorrer do tempo, a sociedade evoluiu e o Direito tentou acompanha-la. Já no mundo moderno, pós duas grandes guerras, a preocupação com a dignidade da pessoa humana foi, aos poucos, galgando relevância entre os beligerantes, primeiro com a Liga das Nações e posteriormente, com Organização das Nações Unidas - ONU, que passaram a traçar algumas condutas sugestivas de amparo das vítimas, por exemplo. Neste momento, o conceito de paz passou a ser considerado dentro do campo do Direito Internacional, e ainda que de forma prematura, possibilitou a criação de normas tácitas, a fim de elucidar as tentativas de resolução pacífica dos conflitos, muito embora não existissem ainda, nesse momento histórico, sanções para o descumprimento de tais normas, o que tornava sua observância muito mais opcional a obrigacional. No entanto, o conceito atual de guerra ou a situação de guerra, também constitui tema de grande complexidade dentro do estudo do Direito Internacional. Doutrinariamente, pode-se afirmar que existem duas correntes mais atuantes sobre o assunto: 1) a subjetivista (Strupp), defensora do entendimento que a guerra ocorre quando existe o "animus belligerandi", que por si só cria a guerra; 2) a objetivista (Despagnet) julga que a simples prática de atos relacionados à guerra cria o estado de guerra, independentemente da intenção. A maioria dos autores, entretanto, (Rousseau, Accioly) vem ponderando que a guerra só existe quando há a reunião dos dois elementos: o objetivo e o subjetivo. A doutrina tradicional sobre o assunto, traça o entendimento sobre as causas das guerras, que passa por dois conceitos, Jus Bello e Jus Ad Bellum. Beira, assim, a ligeira impressão de que o mundo parece não viver sem guerras, principalmente por ter causas políticas, econômicas e tecnológicas como principais. Nos dias atuais, no entanto, mesmo sob o ponto de vista político, não há mais espaço para a concepção de normalidade do estado de guerra, tal como ocorria na Idade Média, em que os príncipes e monarcas entendiam os arguciosos combates como atividades costumarias da nação ou Estado.
Milhares de vida perdidas, outros milhões de pessoas severamente feridas, nações falidas, fome, miséria, doenças, tudo resultado de um único conflito armado entre dois os mais países, ou mesmo dentro de um mesmo país, se se considerar ainda a guerra civil, infelizmente tão presente em nossos dias. Mas, a evolução histórica das situações de guerra tem mostrado que, a cada novo período, a cada nova geração, cada século que passa, a preocupação com os direitos fundamentais, em especial a dignidade da pessoa humana e a busca incessante pela paz mundial, tem abarcado grande relevo e importância nas relações internacionais, o que só pode ser alcançado plenamente com o fortalecimento das organizações internacionais, cujo o estudo será mostrado no capítulo a seguir.
3. O NECESSÁRIO FORTALECIMENTO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS - ÊNSAFE NA QUESTÃO DOS REFUGIADOS E PRINCÍPIO DE NON-REFOULEMENT: Como já estudado, após a duas grandes guerras mundiais, houve uma grande preocupação em aprimorar a busca pela paz mundial, sendo este o objetivo primordial das novas relações internacionais no período imediatamente posterior aos dois conflitos. Nesta busca, entra o papel das organizações internacionais, que teriam, a princípio, a árdua tentativa de assegurar um certo grau e equilíbrio de governança global, numa ótica predisposta a uma concepção hipotética que daria às organizações internacionais a esperança de construírem-se como atores no corro internacional. Assim é que surgiram organizações como a ONU já conceituada, UNESCO, OMS, OIT, entre várias outras, todas com objetivos específicos previamente traçados, cada uma dentro de suas respectivas áreas de atuação: direitos humanos, economia, comércio, ciência, cultura, comunicação, saúde, relações de trabalho, etc.
Através de entidades como essas, o sentimento de cooperação internacional, já aflorado no início do século XX, ganhou força, na medida em que se bombeou a materialização de normas de caráter e abrangência internacional, para que fossem aplicadas tanto em momentos de crise quanto de necessidade. Desta maneira, têm-se que a real função das organizações internacionais é, sem dúvida alguma, a busca pela paz mundial, através do encontro entre o imaginável para fins do mínimo equilíbrio em escala global. Esta é a razão, pela qual existem atualmente inúmeras organizações internacionais que tratam das mais variadas matérias e assuntos, tendo em vista a complexidade das relações sociais afora dos territórios nacionais e que necessitam de tratativas.
Basta uma leve passada de olhos nos principais acontecimentos do mundo atual, para se perceber o quão é nítida a necessidade de fortalecimento das OI´s. Existem problemas e dificuldades das mais variadas: guerras no Oriente Médio, crises financeiras e políticas em muitos países da América do Sul e Central, o terrorismo, crises religiosas, meio ambiente e, mais atual e não menos grave, a questão dos refugiados.
A definição de refugiados foi formalmente considerada na Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, resultante da Assembleia Geral da ONU de1950, em Genebra, que estabelece em seu art. 1º, A, que o termo “refugiado” aplicar-se-á a qualquer pessoa. Para fins de Direito Internacional Público, o conceito de refugiados é restrito, não significando qualquer pessoa que esteja fugindo de sua terra natal. Importante mencionar que as razões pelas quais a pessoa necessita retirar-se do seu respectivo país, são, na verdade, o parâmetro para que ela seja ou não enquadrada como refugiada.
Contrariamente ao que a opinião pública possa entender, ainda que vítima de um processo indutivo pelo que é divulgado na mídia, os países que mais recebem refugiados são aqueles considerados em desenvolvimento e que fazem fronteira com os países afetados pelas crises humanitárias. Exemplo disso, são o Líbano e a Turquia em relação à crise na Síria; o Irã em relação às crises do Iraque e do Afeganistão; o Quênia, em relação à crise na Somália; o Equador e a Venezuela em relação à crise da Colômbia, muito embora a grande quantidade de refugiados nos dias atuais seja de sírios. Ressalte-se ainda que, os países acolhedores, sequer participaram para o nascimento das situações de crise dos países afetados, e ainda assim, recebem milhões de refugiados, cumprindo, portanto, com seu papel internacional através do exercício da solidariedade. Conclui-se, portanto, que a questão dos refugiados ocorre em escala mundial, em vários continentes, e a situação é bem mais grave do que se possa pensar. Como se vê, muito embora a dramática situação esteja atualmente em evidência, devido principalmente aos conflitos religiosos e territoriais na Ásia, a existência de pessoas necessitadas de asilo ou refúgio em outros países é questão debatida desde o início do século XX com a Sociedade das Nações no período pós I Guerra Mundial, e em 1950 formalizada com mais ênfase pela ONU através da ACNUR. Por que razão então a situação chegou a esse nível crítico? Não existe outra justificativa que não seja a falta de atuação das organizações internacionais, não por culpa delas enquanto instituições, mas dos Estados que as compõe, visto que estes, como membros, são os responsáveis diretos pela força e abrangência das atribuições das OI´s.
Os Estados parecem preocupar-se muito mais com suas próprias mazelas, que não são poucas, a lançar campanhas e assumir obrigações enquanto sujeitos de direitos internacional. Vê-se, portanto, nas organizações internacionais o único meio de coibir o surgimento de situações dessa natureza. Mas para isso, é necessário o seu fortalecimento, através de uma atuação mais abrangente, de forma que seus benéficos efeitos sejam estendidos para outras nações, ultrapassando as limitações contratuais fronteiriças dos países signatários das convenções. E não se faz isso sem se levar em consideração a solidariedade internacional. Esta constitui um princípio basilar do direito internacional, consistente. Nesse contexto, surgiu o princípio do non-refoulement (não devolução), que associado ao Estatuto do Refugiado de 1951, constitui jus cogens (norma cogente) a nível internacional, e traduz-se na obrigação que os Estados possuem, independentemente de estarem ou não associados em uma organização internacional ou de serem partes signatárias de um tratado internacional. Foi um primeiro e grande passo. Trata-se de uma norma de caráter imperativo na medida em que os Estados estão proibidos de expulsar um indivíduo que esteja sofrendo em seu país perseguições de ordem moral, religiosa, política, de opinião, social, etc. Desde a Convenção de Viena sobre Direitos dos Tratados, artigos 53 e 64, surgida em 1969, a imperatividade acerca de normas internacionais cogentes dever ser primordialmente respeitada: “é nulo um tratado que, no momento de sua conclusão, conflite com uma norma imperativa de Direito Internacional geral” e “se sobrevier uma nova norma imperativa de Direito Internacional geral, qualquer tratado existente que estiver em conflito com essa norma torna-se nulo e extingue-se”. Entretanto, contrariamente ao ocorre no direito interno dos Estados, no Direito Internacional Público, não existe hierarquia entre as fontes. Isto significa que, não existe “nenhum tipo de autoridade superior (v.g., uma Constituição) que subordine os Estados à sua vontade, de modo a tornar efetivas suas decisões”. Desta forma, o mundo ainda conta muito com a boa vontade dos Estados quando o tema é solidariedade internacional. É que a solidariedade, como a própria palavra sugere, representa uma atitude íntima, onde o Estado avalia a conduta de agir ou não em determinada situação, visto que sua nobreza está diretamente ligada a sua voluntariedade.
Assim, em prol da dignidade da pessoa humana e do direito à vida, bens que merecem a maior e mais abrangente guarida e proteção, vê-se a real necessidade de cada vez mais impor responsabilidades aos países. São necessários mecanismos que imponham maior coercibilidade aos Estados em relação a sua responsabilidade internacional enquanto sujeitos de direito internacional, principalmente no que se refere a obediência às normas de caráter imperativo. O princípio de non-refoulement (“não-devolução”) está expressamente previsto no Estatuto do refugiado de 1951, nos arts. 32,1, primeira parte. O Brasil ratificou o Estatuto dos refugiados, e editou, em 1997, a Lei n. 9.474, a qual traz em seu art. 1º o conceito de refugiado. Portugal, por sua vez, aderiu ao referido Estatuto através do Decreto-Lei n.º 43 201, de 1º de outubro de 1960, alterado pelo Decreto-Lei n.º 281/76, de 17 de abril, publicado no Diário da República n.º 91/76. Como se vê, pelo menos, teoricamente, os avanços acerca das tratativas para a grave situação dos refugiados são consideráveis. No entanto, quando esta teoria é colocada na prática, verificam-se imediatamente as diversas dificuldades insurgentes, como cautela dos Estados em receber refugiados, seja por questões de segurança nacional, seja por questões de soberania, o que gera o receio de que a aceitação dessas pessoas pode gerar dissidências políticas. A questão é complexa, porém nunca deve ser esquecido que a dignidade da pessoa humana e o direito à vida, ambos assegurados na Declaração Universal dos Direitos do Homem, são princípios básicos inerentes a todos os cidadãos do mundo, constituindo, portanto, valores fundamentais da sociedade internacional.
4. CONCLUSÃO: Não restam dúvidas de que é através das organizações internacionais que situações como a dos refugiados podem ser amenizadas ou evitadas, dando maior ênfase à solidariedade internacional, para que aquelas, ajam cada vez mais na prevenção das calamidades humanas, ao invés de atuar sempre após os acontecimentos, como vem ocorrendo. Mas para isso, é necessário dizer que, atualmente, não existe um mecanismo que imponha coercibilidade aos Estados enquanto sujeitos de direitos e obrigações internacionais, principalmente em relação às normas cogentes, de observação obrigatória, como o já comentado princípio da não devolução referente a situação dos refugiados. A essa ausência de coercibilidade, ressalva-se, apenas as consequências em relação às infrações contratuais, levando-se em consideração a natureza contratual de muitas das organizações internacionais, que quando muito, resultam em pressões políticas ao Estado infrator, que acabam sendo resolvidas pela diplomacia. O próprio conceito de refugiados precisa evoluir para abranger inclusive as pessoas que, mesmo não sendo vítimas de perseguições diretas, necessitam de ajuda humanitária em decorrência de outras razões, como catástrofes naturais. O que se precisa compreender é que quando o assunto é a paz mundial, o que está em jogo é o bem maior que um ser humano pode ter: a vida, acompanhada da dignidade da pessoa humana, e isto é inegociável. A proteção, portanto, precisa, estar garantida. Não se pode mais conceber no mundo atual um cenário jurídico-internacional capitulado como terra de ninguém. O fenômeno da globalização é uma realidade presente nos dias atuais, acompanhado de transformações culturais, sociais, políticas, jurídicas, ideológicas, ambientais, etc.
As organizações internacionais, desde seu surgimento, vêm levantando a todo momento a bandeira branca da paz e da esperança de dias melhores diante deste tenso convívio no mundo internacionalizado. A união de diferentes Estados, na intensa busca de objetivos únicos e específicos, sempre pondo como principal matéria os direitos humanos, é a árdua tentativa de garantir o mínimo de dignidade a situações de gravidade internacional, ou mesmo internas de países frágeis economicamente. E isto não é possível sem a elevação do princípio da solidariedade e que o Direito acompanhe essa necessidade. É preciso que este princípio seja posto no patamar que merece, de modo de a tão sonhada dignidade da pessoa humana se sobreponha aos interesses meramente privados principalmente dos Estados mais ricos do mundo. Mas, o que se veem são as dificuldades encontradas pelas organizações internacionais, em relação a força de suas atuações, decorrentes da influência que países fortes economicamente impendem sobre as decisões que são tomadas. E a força econômica, no terraço internacional, significa força política e bélica. Essa é a principal razão da existência da crise atual na ONU. É necessário que os calorosos discursos nas mais variadas assembleias gerais sejam carregados de informações verossímeis e condizentes com a realidade dos países declarantes, sob pena de tornar as reuniões - onde assuntos graves como a situação dos refugiados é levantada – em verdadeiros celeiros de visitas rotineiras e meramente curriculares, na medida em que a impressão atual é a da declaração desamarrada, sem confirmação oficial de dados. Assim, a disputa de forças no cenário internacional vem impedindo que as atribuições das organizações internacionais alcancem a equidade necessária para resolução dos principais problemas atuais existentes no mundo e longe de serem equitativas, tem representado interesses, via de regra, dos Estados historicamente mais influentes e economicamente mais fortes. A igualdade dos membros signatários, princípio que regeu a formação de muitas organizações internacionais, ofusca-se diante do poder diretivo de países de maior peso econômico. Resta a esperança de dias melhores através da criação de mecanismos jurídicos-coercitivos sob o ponto de vista internacional, onde a diplomacia e a soberania, pudessem ceder cada vez mais espaço ao fortalecimento da responsabilidade internacional dos Estados por seus atos, e, talvez, desta forma, os velhos ideais da Revolução Francesa, liberdade, igualdade e fraternidade, ressurgiriam como realidade internacional.
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